М.М.Мусарский, д.э.н., проф.кафедры    

                            экономики образования МИОО

 

Нормативное финансирование основа развития   финансово-экономической самостоятельности образовательного  учреждения

 

.
Определение пределов самостоятельности образовательных учреждений практически всегда было одним из основных вопросов совершенствования управления сферой образования независимо от его уровня и подходов, применявшихся в этом процессе.

Во многом традиционно, образование в России имело выраженный государственный статус, большинство образовательных учреждений создавались государством или его институтами, финансировались из государственных источников. Соответственно управление образовательными учреждениями строилось на основе государственного централизованного управления образованием с выделением определенного набора функций, которые могли осуществляться на уровне образовательного учреждения в условиях жесткого государственного контроля или в иных формах, также построенных в виде жестко установленных государственных конструкций.

Законом РФ  «Об образовании» были предоставлены широкие права образовательным учреждениям не только в части осуществления образовательной, но и иной деятельности, в том числе и приносящей доходы. Однако дальнейшее развитие экономического механизма в сфере образования, осуществляемое государством через изменение законодательной и нормативной базы, привело к существенным ограничениям самостоятельности образовательных учреждений. Более того, бюджетным законодательством и принятыми в его развитие нормативным актами централизованная составляющая в управлении образованием продолжает усиливаться.

Особую остроту проблеме придает также задача перевода финансирования системы общего образования на нормативную основу, что подразумевает и постепенный переход на доведение бюджетных ассигнований до бюджетополучателей «одной строкой». Такой порядок финансирования существенно повышает ответственность образовательных учреждений в области финансового планирования, требует повышения квалификации работников управления в образовании, перемещает центр ответственности за использование финансовых ресурсов и получаемые результаты на уровень образовательного учреждения.
За последние пять лет появилось достаточное количество публикаций  в которых были изложены основные принципы и подходы новой модели финансирования образовательных учреждений. В том числе опыт регионов   – первопроходцев  ( Самарской, Ярославской областей и Чувашской республики) на этом сложном пути,  представлен подробный алгоритм внедрения нормативного подушевого финансирования для общеобразовательных учреждений, необходимая нормативно-правовая база, приведены основные положения   одной из первых методик расчета норматива бюджетного финансирования[1] и организация финансовых потоков в условиях новой модели финансирования образования.

За этот период нормативная модель финансирования успешно прошла стадии экспериментальной разработки, апробации и внедрения практически для всех типов образовательных учреждений системы общего образования.  Сегодня можно говорить о   опыте широкомасштабного применения нормативной модели финансирования, сформированной законодательной и нормативной базе на различных уровня власти, проблемах внедрения  методических рекомендаций по  расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования[2], но главное о возможностях повышения ресурсного обеспечения производителей образовательных услуг и  доступности качественного образования.

Российское государство четко определило, что целью   экономической политики является построение экономики, основанной на знаниях. Это означает, что благополучие граждан, общества, страны в целом будет связано, прежде всего, с развитием знаний и компетенций людей, то есть человеческого капитала. Инвестиции в его развитие станут наиболее эффективным способом размещения ресурсов. Поэтому важнейшим экономическим приоритетом становится повышение качества и эффективности системы образования

Исходя из данного положения  была обозначена необходимость разработки современной модели образования, определены основные подходы к ее формированию.

Целью предлагаемой правительством модернизации образования в  России является создание условий для доступности качественного образования, повышения его эффективности.

    Последнее обстоятельство связано  со значимостью образования в карьерном росте граждан, ускорении темпов развития страны с ростом образованности ее населения, наконец, росте качества жизни, которое только и измеряет по большому счету качество образования.

     Смена условий жизни в стране потребовала адаптировать не только содержание образования на всех уровня ,  но и его организационное и финансовое устройство. В противном случае нельзя рассчитывать на смену качества образования и рост его доступности.

Что первично: финансирование или качество? Этот вопрос напоминает извечный спор о том, что появилось раньше: курица или яйцо. Одни уверяют, что увеличение норматива может стать только следствием улучшения качества образования. Другие считают, что появление в школах дополнительных средств станет толчком для педагогов и администрации к резкому росту результативности.

     Предложенные цели  задают последовательность подходов – на первом этапе необходимо ввести новый организационно-финансовый механизм функционирования системы образования на всех уровнях ее организации;

Затем необходимо привести структуру системы образования в соответствие с задачами, которые поставлены перед ней, наконец, изменить содержание и технологии обучения.

Именно такая последовательность позволит каждым предыдущим шагом провоцировать последующий, опирать его на результаты достигнутых системных изменений. Он должен вызревать в недрах  предшествующих преобразований, становясь естественным их продолжением. Основа системных изменений - организационно-финансовые механизм, устанавливающий четкую "прозрачную" зависимость ресурсного обеспечения от качества образования, которое получает каждый ученик.

Для того чтобы система образования на всех уровнях была заинтересована в выработке адекватных современным условиям представлений о качестве образования, а также в достижении установленного качества, необходимы такие организационно-финансовые механизмы, которые устанавливают зависимость величины ресурсного обеспечения системы от качества предоставляемых ею услуг.

Новые организационно- финансовые механизмы призваны изменить позицию ресурсополучателя и всех субъектов образовательной системы по отношению к способам получения и расходования ресурсов. Они должны стимулировать восприимчивость системы к запросам потребителей, мотивируя ее на установление конструктивного диалога с гражданами и выработку представлений о современном качестве образования.

Для этого организационно- финансовые механизмы должны предусматривать обратную связь между соответствием достигнутых результатов требованиям к качеству образования. Следовательно, сама система должна предусматривать оценку результатов, адекватную выработанным представлениям о качестве образования т.е обеспечить «…….стимулировании необходимых изменений и результатов в логике "деньги в обмен на обязательства" и "деньги в обмен на эффективность"(из выступления  Министра А.А. Фурсенко  в Государственной Думе Российской Федерации 03.09.08).

Модель подушевого бюджетного финансирования связана с эффективным распределением выделяемых на образование бюджетных средств между общеобразовательными учреждениями. Для этих целей предлагается использовать прозрачную формулу, основанную на принципе «деньги следуют за учащимся». Модель подушевого бюджетного финансирования нацелена не на обеспечение всех потребностей в расходах на 1-го учащегося, а на эффективное распределение бюджета (в расчете на 1-го учащегося) на базе прозрачной формулы. Нормативное финансирование четко фиксирует права и ответственность каждого уровня управления в распоряжении финансовыми ресурсами, одновременно обеспечивая свободу выбора образовательного учреждения учащимися.

Широкомасштабное внедрение нормативной модели финансирования системы общего образования во многом обусловлено положениями приоритетного национального проекта «Образование»( ПНПО).

В рамках данного  проекта  с 2007 года начата поддержка региональных комплексных проектов модернизации образования. В абсолютном большинстве регионов заработал принцип нормативно-подушевого финансирования системы образования, суть которого – переход от финансирования затрат образовательных учреждений к финансированию результатов их деятельности.

Результаты внедрения нормативной модели финансирования в ряде регионов – участников ПНП «Образования» представлены в таблице 1.[3]

                                                                                                                                            Таблица 1.

Динамика показателя норматива подушевого финансирования (НПФ)

На 1обучающегося в регионах-участниках КПМО

 

Регион-участник КПМО

Значение показателя НПФ

(до начала проекта)

тыс.руб.

Значение показателя НПФ

(на сентябрь 2008г.)

тыс. руб.

 

 

город

село

город

село

1.

Пермский край

11.3

21.0

12.8

26.9

2.

Амурский край

5.6

6.5

8.6

9.6

3.

Красноярский край

4.3

4.8

15.7

18.1

4.

Краснодарский край

7.0

10.4

10.2

15.5

5.

Алтайский край

12.8

24.3

12.8

24.3

6.

Астраханская область

7.6

15.5

9.7

19.8

7.

Самарская область

5.7

10.1

11.9

21.6

8.

Воронежская область

7.0

16.6

10.3

22.2

9.

Калининградская область

12.3

18.7

21.0

27.6

10.

Московская область

15.7

24.0

33.3

53.4

11.

Псковская область

7.6

9.5

13.3

17.9

12.

Свердловская область

7.3

11.5

7.3

115

13.

Тамбовская область

6.7

18.0

8.2

24.6

14.

Тверская область

6.4

14.8

10.8

23.1

 

 

Ключевой особенностью ПНПО является институциональный характер производимых изменений: реформируется не сама деятельность образовательных учреждений и педагогов, а те нормы, в рамках которых эта деятельность осуществляется. Именно становящиеся образовательные институции в регионах-победителях и характеризуют инновационные результаты преобразований.

В рамках реализации приоритетного национального проекта «Образование» основой системных изменений определено  распространение механизмов жесткой привязки финансирования к объему и качеству образовательных услуг ,к 2012 году в соответствии с положениями ПНПО поставлена задача перевести все общеобразовательные учреждения на нормативное подушевое финансирование.

Внедрение нормативной подушевой бюджетной технологии  финансирования полностью подтвердил основные положения новой модели финансирования образовательных учреждений:

Ø    нормативное бюджетное финансирование в расчете на 1 учащегося гарантирует  равенство оплаты образовательной услуги из бюджета для всех  детей, независимо от социального и экономического положения их семей. Бюджет платит за их образование поровну, поскольку все дети – суть граждане России;

Ø    нормативно-бюджетное финансирование представляет собой специфический подход к созданию модели распределения ресурсов, которая обеспечивает соответствие количества выделяемых средств  образовательному учреждению возможностям бюджета для обеспечения должного качества предоставляемых образовательных услуг  каждому учащемуся;

Ø    объемы бюджетного  финансирования образовательного учреждения зависят от особенностей образовательных  программ, типа и вида образовательных учреждений и  специфики контингента  учащихся.

Основная проблема при переходе на нормативную модель финансирования заключается в разработке оптимальной схемы, которая бы в полной мере отвечала критериям эффективности и результативности.

Модель финансирования, ориентированная на управление результатами, основана на прямой взаимосвязи «средства - результат» даже на уровне получателей бюджетных средств. По данной модели финансирования выделяются средства в рамках программно-целевого метода. Результатом в данном случае является конкретное исполнение цели, ради которой денежные средства были выделены.

Вместе с тем, что увеличение бюджетного финансирования даст эффект, только если будет сопровождаться институциональными реформами. Его рост без структурных реформ может дать даже отрицательные результаты, поскольку будет способствовать консервации старой системы и подавлять новые формы организации и финансирования образования.

Поэтому рост бюджетных расходов должен сопровождаться выработкой четких критериев оценки эффективности бюджетных затрат, а также развитием финансовых инструментов, которые позволили бы в новой ситуации обеспечить доступность  образования для различных групп населения.

Одним из важнейших результатов анализируемого периода внедрения нормативной модели финансирования общеобразовательных учреждений ,является действующая законодательная база, которая четко определила мандаты ответственности различных уровней власти за ресурсное обеспечение образовательного процесса в рамках реализации государственных образовательных стандартов.

Проблема повышения эффективности бюджетных расходов на общее образование в настоящее время остро стоит не только перед местными органами власти, которые как правило являются учредителями общеобразовательных учреждений и финансируют их из своих бюджетов, но также и перед органами власти субъектов Российской Федерации, которые с 1 января 2005 года  несут ответственность за реализацию полномочий по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования.

Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года относит к вопросам местного значения муниципальных районов и городских округов организацию предоставления общедоступного и бесплатного начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования по основным общеобразовательным программам, за исключением полномочий по финансовому обеспечению образовательного процесса, отнесенных к полномочиям органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Обязанность финансового обеспечения учебного процесса в муниципальных общеобразовательных учебных заведениях возлагается на субъекты Российской Федерации согласно ст. 1 федерального закона «О внесении изменений и дополнений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части, касающейся финансирования общеобразовательных учреждений»  № 123-ФЗ от 7 июля 2003 года. Аналогичные положения содержатся в федеральном законе «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”» № 95-ФЗ от 4 июля 2003 года.

Указанные полномочия по финансовому обеспечению государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного общего образования осуществляются органами государственной власти субъектов Российской Федерации путем передачи местным бюджетам субвенций, рассчитанных по нормативам, установленным законами субъекта Российской Федерации. Данные субвенции включаются в состав регионального фонда компенсаций и, согласно Бюджетному кодексу Российской Федерации, должны распределяться пропорционально численности потребителей соответствующих бюджетных услуг с учетом объективных условий, влияющих на стоимость бюджетных услуг. Соответствующая методика должна утверждаться законом субъекта Российской Федерации в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса.

В рамках реализации проекта НФПК «Реформа системы образования» при активном участии руководства и специалистов МОН РФ были подготовлены нормативно-правовые  м методические положения внедрения принципов подушевого финансирования, которые отражены в Методических рекомендациях по расчету и внедрению нормативов бюджетного финансирования общеобразовательных учреждений.[4]

В регионы было направлено рекомендательное письмо совместно от Министерства финансов РФ и Министерства образования РФ, содержащее согласованные Методические рекомендации по расчету образовательных субвенций[5].

Для методического обеспечения данного процесса Министерством образования и науки РФ в регионы направлены, приложением к Письму №АФ-213/ 03 от 1309.2006 г. «О подготовке и направлениях вариантов модельных методик» - « Методика формирования расходов на реализацию государственных гарантий прав граждан на получение общедоступного и бесплатного общего образования на основе принципа нормативного подушевого финансирования».

Перечисленные выше законодательные акты и методические рекомендации федерального уровня  составили единую методологическую базу  внедрения на региональном  и муниципальном уровнях технологии нормативного подушевого финансирования учреждений общего образования. Но не решали главной проблемы , как и в каком объеме конкретная общеобразовательная школа получит финансовое обеспечение за выполнение функций по предоставлению учащимся образовательных услуг.

Поставленная задача, в соответствии с вышеперечисленными законодательными актами была отнесена к ответственности двух уровней власти :

Региональный  - финансовое  обеспечение   государственных  гарантий прав  граждан  на  получение общедоступного и  бесплатного   общего  и дошкольного образования  в муниципальных  образовательных  учреждениях  должно  идти путем выделения целевых  субвенций местным  бюджетам в  размере, необходимом для реализации государственного стандарта общего образования. И  законодательство субъекта Российской Федерации, предусматривающие предоставление местным бюджетам субвенций из регионального фонда компенсаций, должно содержать порядок расчета нормативов для определения общего объема субвенций на исполнение соответствующих расходных обязательств муниципальных образований.

Муниципальный – обеспечить целевой характер использования образовательных субвенций и финансовое обеспечение  расходов по содержанию и эксплуатации собственности ( основных фондов ) образовательных учреждений.

Общие положения модели нормативного подушевого финансирования представлены на схеме 1.

В регионах, внедряющих нормативную модель финансирования была осуществлена огромная работа  по формированию законодательной и методической базы, которая имеет как общие положения ,так и четкие региональные отличия, обусловленные географическими ,демографическими, экономическими и иными условиями ,но не в последнюю очередь проводимой в регионе образовательной политикой. Часть данных документов представлены на сайте «Москва - регион-консультант» http://www.mos-cons.ru   и на сайте «Мониторинг системы образования и обсуждения нацпроекта»   http://www.kpmo.ru  .

 

                                                                                                       Схема1.

                    МОДЕЛЬ НОРМАТИВНОГО ПОДУШЕВОГО ФИНАНСИРОВАНИЯ.             

 

Rounded Rectangle: 1. Расчет потребности в финансовых ресурсах ОУ по единой методологии в соответствии со структурой НПФ 
Разработка проекта  бюджетных смет ОУ
 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


субвенция

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


К общим положениям разработанных в регионах  документов можно отнести следующее.            

- при разработке  нормативов подушевого финансирования учитываются два основных методологических принципа планирования и обоснования бюджетных ассигнований:

(1) формирование на основе расходных обязательств;

(2) реалистичность и достоверность расчетов значений нормативов.

- в  рамках перехода к нормативно-подушевому финансированию осуществляются формирование региональной субвенции муниципалитетам на основе подушевого норматива;

- доведение средств по нормативу с учетом количества учащихся до образовательных учреждений, самостоятельное в расходовании средств учреждениями;

- при разработке методологии расчета НПФ прежде всего необходимо ответить на вопрос какое количество финансовых ресурсов необходимо направить непосредственно в распоряжение школ;

- каким образом распределить выделенные ресурсы непосредственно между школами.

В модели финансирования необходимо использовать различные составляющие, каждая из которых преследует отдельную цель. Анализ существующих документов позволил выделить  четыре основных компонента модели: базовое финансирование в расчете на одного учащегося (стандартная образовательная услуга), углубленные программы и  дополнительные потребности в обучении (поправочные коэффициенты) и особенности малокомплектных школ (финансирование по потребности обеспечения реализации образовательной программы).

Действующие методики  нормативного бюджетного финансирования определяют:

     порядок планирования и формирования бюджета образования с применением подушевых нормативов и коэффициентов удорожания;

     порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределение их на подушевой основе.

Такой подход учитывает вводимые законодательством разграничения бюджетных полномочий между уровнями бюджетной системы в области общего образования, особенности финансового обеспечения этих полномочий, а также требования к процедурам по реализации этих полномочий. Этот механизм стимулирует образовательные учреждения к привлечению учащихся, а значит, к росту качества предоставляемых образовательных услуг. Кроме того, он станет стимулом повышения эффективности расходования получаемых средств при условии финансовой самостоятельности школы.

Методика и порядок доведения бюджетных средств до уровня школы и распределения их на подушевой основе направлены на решение следующих задач:

·      определение порядка доведения финансовых ресурсов до нижестоящего уровня, порядка формирования бюджета муниципалитета с использованием подушевых нормативов;

·      выделение финансовых ресурсов образовательному учреждению в объеме, определенном по нормативу и числу учащихся, и на основе бюджетной сметы;

·      усиление экономической самостоятельности и автономии образовательного учреждения.

При этом нормативно-подушевой принцип используется на всех уровнях формирования бюджета и его доведения до бюджетополучателя: региональном, муниципальном и уровне образовательного учреждения.

На региональном уровне это выражается в формировании целевых образовательных субвенций на обеспечение образовательного процесса, расчет которых должен осуществляться с применением подушевых нормативов. На муниципальном уровне должны использоваться нормативы (региональные или собственные, муниципальные),позволяющие формировать бюджетные сметы образовательных учреждений на  тех же принципах.

При формировании бюджетной сметы за счет НПФ используются только два показателя:

1.    норматив на одного обучающегося, соответствующий типу программы и ступени обучения;

2.    число обучающихся по этим программам.

Доведение финансовых ресурсов с одного уровня бюджетной системы до другого, вплоть до образовательного учреждения, осуществляется исключительно по этим двум показателям.

Действительно, переход на нормативное подушевое финансирование способствует более эффективному распределению ограниченных бюджетных ресурсов. На региональном уровне задаются общие правила игры по распределению бюджетных средств через образовательную субвенцию. То, на сколько четкими будут эти правила, важно для местного уровня и уровня школы, которые должны будут обеспечить целевое использование бюджетных средств, переданных в виде субвенции. Поэтому порядок и способ определения нормативных затрат важны для доведения субвенции до каждого образовательного учреждения. Этих четких правил федерация субъектам не предоставила. В результате этого большинство субъектов РФ оперирует средними удельными расходами на ребенка в части расходов, входящих в состав субвенции (оплата труда с начислениями, прочие текущие учебные расходы), что ухудшает финансовое состояние образовательной отрасли в результате неэффективного распределения ресурсов: при «равном» финансировании (аналог «средней температуре по палате») предоставляется «неравная» образовательная услуга.

Муниципальные образовательные учреждения должны финансироваться в соответствии с нормативами субъекта РФ, и четкая детализация в региональной методике  функций поправочных коэффициентов, выделение в отдельный блок расходов на малокомплектные школы, а также использование коэффициентов адаптации позволяет превратить муниципальные нормативы финансирования в  действенный механизм эффективного распределения средств между школами, а не инструмент регулирования межбюджетных отношений

Для муниципального уровня важным является то, насколько точно особенности контингента и сети данного муниципалитета будут учтены при расчете норматива и при определении образовательной субвенции. В регионах при введении образовательных субвенций последние рассчитывались, как правило, как среднее значение бюджетной потребности на потребителя бюджетной услуги по муниципалитету, умноженное на среднее число потребителей. При таком «усредненном» расчете существует вполне объективная опасность уменьшения финансирования муниципального образовательного учреждения, и в ряде областей это произошло по нескольким причинам. Методика расчета нормативов должна быть лишена этих недостатков, так как расчет норматива должен осуществляться детально, на одного учащегося по ступеням обучения и по программам (обычные, углубленные и коррекционные).

Применяемые в регионах РФ методики расчета нормативов подушевого финансирования призваны решить две основные задачи вариативного  распределения ресурсов:

1.    равное  финансирование бюджетополучателей со сходными потребностями;

2.    применение поправочных коэффициентов финансирования по мере дифференциации  получателей бюджетных средств.

Сложившуюся в большинстве регионов практику расчета  субвенции местным бюджетам по нормативу на 1 учащегося, представляю следующий алгоритм – в соответствии с региональным законом определяются нормативы подушевого финансирования с учётом типов и видов основных общеобразовательных программ, ступеней обучения, детально учитываются особенности образовательного процесса (наличие кружков, групп продлённого дня, деление класса на подгруппы, обучение на дому, в учреждениях здравоохранения). Учитывается место расположения общеобразовательных учреждений – городская, сельская местность, посёлки городского типа. Принципом введения удорожающих коэффициентов является учёт объективных факторов, на которые невозможно оказать воздействие образовательной системы.

Эффективный образец практики расчета субвенций  представлен в Методике Пензенской области:

- нормативы на одного обучающегося, рассчитанные для каждой ступени обучения (i – ступени обучения: 1 – 1-й, 2-й, 3-й, 4-й классы; 2 - 5-й, 6-й, 7-й, 8-й, 9-й классы, 3 - 10-й, 11-й классы) в обычных классах (о), гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) классах (л), коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах (к) по общеобразовательным учреждениям определенной территориальной принадлежности;

Размер субвенции каждому муниципальному образованию на реализацию государственного стандарта общего образования в муниципальных общеобразовательных учреждениях (далее – субвенции) рассчитывается исходя из стоимости образовательной услуги в разрезе ступеней обучения (1 ступень (начальная) – 1-й, 2-й, 3-й, 4-й классы; 2 ступень (основная) – 5-й, 6-й, 7-й, 8-й, 9-й классы; 3 ступень (средняя) – 10-й, 11-й классы), с учётом коэффициентов удорожания при обучении в гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) классах и коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах, а также с учетом территориальной принадлежности общеобразовательного учреждения по следующей формуле:

 

,

 

где: - объём субвенции для муниципального образования;

 - региональные нормативы расходов на реализацию государственного стандарта общего образования в расчёте на одного обучающегося соответственно в обычных, гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) и коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах по ступеням обучения в общеобразовательных учреждениях определённой территориальной принадлежности;

 - прогнозируемая на соответствующий финансовый год численность обучающихся соответственно в обычных, гимназических (лицейских, с углубленным изучением предметов) и коррекционных (компенсирующих, в том числе обучение на дому) классах по ступеням обучения в общеобразовательных учреждениях на территории муниципального образования;

i – ступени обучения: 1 ступень – 1-й, 2-й, 3-й, 4-й классы; 2 ступень – 5-й, 6-й, 7-й, 8-й, 9-й классы; 3 ступень – 10-й, 11-й классы;

x – территориальная принадлежность: 1 – городской округ, 2 – городское поселение, 3 – сельское поселение; 4 – независимо от территориальной принадлежности для общеобразовательных учреждений со средней наполняемостью в классе 10 и менее человек.

Формализованный расчет норматива бюджетного финансирования, основанный на выполнении стандартной образовательной программы и использующий коэффициенты удорожания по различным программам сверх уровня образовательного стандарта, дает возможность директору определять объем своих финансовых ресурсов на долговременной основе, исходя из планируемого контингента детей. Определение бюджета школы на основе двух параметров: числа учащихся и норматива бюджетных расходов на одного ученика – позволяет директору самостоятельно формировать смету и определять направления расходования средств.

Следует отметить, что Калининградская область является единственным регионом, в котором существует общий норматив финансирования всех видов общеобразовательных учреждений. Дополнительные средства распределяются между образовательными учреждениями на конкурсной основе, за высокие достижения в сфере образования и за взятые обязательства по их увеличению.

В области  до начала реформы была поставлена базовая задача введения институтов  нового организационно-финансового механизма - создание конкурентной среды в сфере образования. В ситуации, когда начинается борьба за ученика, вслед за которым в школу могут прийти деньги, школы становятся заинтересованными в улучшении качества предоставляемой ими образовательной услуги. Причем в условиях,  когда   норматив для разных видов общеобразовательных учреждений действует единый, естественно с учетом реальных возможностей участия в конкурентной среде  сельских школ, которые в настоящих условиях явно проигрывают городским, но вместе с тем играют не менее важную роль.

Для данной категории школ в Калининградской области были введены временные коэффициенты с тенденцией к понижению. В таком щадящем режиме у школы появляется возможность доказать свои высокие достижения в плане образования, повысить их и тем самым сохранить высокий уровень финансирования.
В качестве эффектов от такого рода изменений можно зафиксировать колоссальный рост активности экономически самостоятельных образовательных учреждений. Для того чтобы зарабатывать хорошие деньги, директор обязан управлять в проектном режиме деятельностью своего образовательного учреждения.
В условиях подушевого финансирования школы получили дополнительный стимул создавать комфортные условия для каждого ученика, помочь ему максимально раскрыть, реализовать и повысить свой потенциал. У старшеклассников появляется больше возможностей выбирать предметы и уровень сложности обучения. А также вместе с получением общего образования начать осваивать востребованные профессии, определять свое будущее. На это же направлены принятые в прошлом году законы об обязательности общего образования и о новой структуре образовательного стандарта.

 Нормативно-бюджетное финансирование представляет собой попытку определить сопоставимость расходов на предоставление  образовательных услуг учащимся каждого уровня образования, дифференциации образовательных программ и количество необходимых ресурсов (в рамках существующего бюджетного ограничения), чтобы при этом в максимально возможной степени учесть возможности вариативного(конкурсного) распределения ресурсов.

Функция вариативного распределения ресурсов  может использоваться с целью управления, т. к. выделение дополнительных ресурсов детям с особенными и более «дорогостоящими» потребностями в образовании, создает для школ стимул набирать таких учеников и предоставлять им возможности получения глубоких знаний.

С нашей точки зрения необходимо выделить два основных показателя эффективность механизма нормативно-бюджетного финансирования: результативность и  эффективность.

Результативность деятельности организации оценивается исходя из степени достижения поставленных целей. В образовательной сфере для учета данного критерия требуется, чтобы подушевое финансирование покрывало затраты ресурсов, необходимые для обеспечения соответствующего качества образования, зафиксированного в программах обучения или в государственных стандартах. Таким образом, для достижения результативности деятельности образовательные учреждения должны совершенствовать образовательные технологии и стремиться увязать использование этих технологий с размерами финансовых ресурсов.

Для определения эффективности деятельности учреждения недостаточно знать, что результат получен. Важно дать оценку эффективности полученного результата. Оценка эффективности предполагает по своей сути наличие базы сравнимых экономических показателей (плановых показателей с фактическими, одного учреждения с другим и т.п.), а так же регламентированной базы формирования затратности единицы продукции, работ (услуг). Экономическая эффективность организации достигается благодаря умелому управлению затратами с целью получения максимального результата. Данный критерий при нормативно-бюджетном финансировании образования должен использоваться при формировании бюджетной сметы расходов образовательного учреждения и стимулировать руководителей школ к повышению эффективности использования ресурсов. Если школа своими действиями может оказать влияние на величину привлекаемых дополнительных источников финансирования, использование средств стимулирующего фонда ,значит формируются условия положительной динамики показателей экономической эффективности. И в тоже время если  финансировать расходы на коммунальные услуги  исходя из количества, потребленного в предыдущем году, а школа получила средства на установку водо и теплосчетчиков, замену оконных рам , то школы не будут стремиться экономить электроэнергию.

Опыт реализации модели нормативного финансирования  практически во всех регионах РФ показал, что данный инструмент организационно – финансового механизма системы образования не дает должного эффекта если не используется в едином блоке с другими инструментами данного механизма – оптимизацией сети образовательных учреждений, формированием финансово-экономической самостоятельности получателей бюджетных средств, повышением менеджерской и финансово-экономической квалификации руководящих кадров системы образования .В отсутствии данного комплексного механизма образовательные учреждения  вряд ли смогут почувствовать, что норматив финансирования есть инструмент оптимизации и повышения эффективности бюджетных расходов. До тех пор, пока осуществляется финансирование сети образовательных учреждений, а не финансирование расходов на реализацию образовательной программы в расчете на каждого учащегося, руководители органов управления образованием, директора школ будут постоянно ощущать нехватку средств.

Нормативно-подушевое финансирование должно стать инструментом управления процессом оптимизации сети образовательных учреждений, разработки и реализации региональных и муниципальных программ ее реструктуризации. В настоящее время оптимизация комплектования классов и школ в большей степени достигается за счет административного фактора - чиновники контролируют комплектование, штатное расписание  и его обоснованность. При этом следует особо подчеркнуть, что реструктуризация ни в коем случае не подразумевает, что те школы, которые в норматив не укладываются, должны быть немедленно закрыты. Это повлечет снижение доступности образования, что недопустимо. Проводя в жизнь программы реструктуризации сети образовательных учреждений, следует ориентироваться не только на экономические выгоды (хотя это важный фактор), но, прежде всего на социальные и педагогические. Именно последние должны быть приоритетами в образовательной политике региона и муниципалитета (см. Схему 2).

В подтверждении изложенных положений можно привести пример из практики г.Саратова – на основе мониторинга финансового состояния образовательных школ города районными отделами образования были составлены планы оптимизации общеобразовательных учреждений, по которым складывается недостаток средств на оплату труда. Городским комитетом по образованию составлен сводный план оптимизации общеобразовательных учреждений. Он включает в себя предложения по покрытию недостатка средств по каждому учреждению. Например, в Октябрьском районе Саратова в ОСОШ №18 запланировано слияние двух классов в параллели девятых классов и двух в параллели одиннадцатых классов в срок до 1 сентября 2008 года. В результате учреждение получит дополнительные средства в размере 133,4 тыс. руб. В Заводском районе СОШ №16 предлагается реорганизовать в кадетскую школу, за счет чего предполагается увеличить контингент обучающихся и наполняемость классов. 

Ресурсная поддержка позитивных изменений, происходящих в сети образовательных учреждений позволила уже в первый год национального проекта в ряде регионов достигнуть  существенных позитивных изменений в наполняемости школ и классов – увеличение на 10–20 % при сохранении норм предельной наполняемости);

 

 

 

 

  

 

 

                                    

 

 

                                                                                    

 

 

                                                                                           Схема 2.

Принципиальная схема расчета объемов нормативного финансирования

системы образования региона и проведения ее реструктуризации

 

 

 

 

 


 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 


Для эволюционного приспособления сложившейся муниципальной сети образовательных учреждений федеральной модельной методикой рекомендован адаптационный период, позволяющий осуществить «мягкий переход» на технологию «деньги следуют за учеником». Такой переход предусматривает, что, при назначении субвенции, по каждому муниципальному образованию  производится выравнивание («сглаживание») рассчитанных объемов субвенций в рамках допустимых отклонений от базовых расходов, исчисленных традиционным методом (то есть по сметам от достигнутого в предыдущем году уровня расходов). «Коридор» отклонений составил не более 5%. Так например в в региональных методиках   при расчете субвенций конкретным муниципалитетам используется  корректирующий (поправочный) коэффициент, который позволяет восполнить недостаток средств ,вызванных объективными причинами.

Кроме того, «мягкий» переход предусматривает учет объективных демографических факторов, существование малокомплектных школ ,в РФ практически каждая десятая школа малокомплектная и  в соответствии с положениями Федерального закона «Об образовании» данные школы финансируются не по нормативу ,а исходя из необходимости финансового обеспечения реализации образовательной программы в данном учреждении.

В регионах сложилась различная практика финансирования малокомплектных школ, наиболее эффективной можно признать практику Московской области, в соответствии со ст.2  Закона «О финансовом обеспечении реализации  основных общеобразовательных программ  в муниципальных общеобразовательных учреждениях   в Московской области за счет средств бюджета Московской области -  «Расходы на финансирование малокомплектных сельских школ и рассматриваемых в качестве таковых муниципальных общеобразовательных учреждений рассчитываются вне зависимости от численности обучающихся, согласно штатной численности текущего года в соответствии с основными общеобразовательными программами», а ст. 5 данного закона  определяет порядок отнесения школ к малокомплектным.

Отличительная черта   модели нормативно-бюджетного финансирования заключается в том, что при выделении финансовых ресурсов к каждому образовательному учреждению применяется ряд согласованных объективных критериев, которые  и определяют размер предоставляемых средств.

Нормативно-бюджетное финансирование образования можно рассматривать как своего рода контракт, который заключает бюджет с образовательным учреждением. Согласно контракту, образовательные учреждения получают определенные суммы денег за оказание образовательных услуг учащимся и за предоставление им возможности добиться желаемых результатов. Схема финансирования и условия контракта, содержащие требования к  школам и порядок его исполнения, представляют собой переменные величины, которые изменяются в зависимости от типа системы образования. Они могут варьироваться от строгого механизма распределения ресурсов, подкрепленного ясным соглашением, до более гибкой схемы, при отсутствии явных контрактов между государством и образовательным учреждением (негосударственные образовательные учреждения).

В условиях разработки новой модели образования перед нами встает задача  возможности приспособить нормативную модель финансирования  к конкретным условиям и естественно учитывая, что нет единой формулы, которая бы максимально учитывала все положения новой модели . Каждую модель следует анализировать с точки зрения достижения поставленных целей и относительной важности отдельных критериев оценки.

 



[1] Разработка механизма перестройки системы финансирования образования. Вестник КГУ им. Н.А.Некрасова, Серия «Экономика образования».2001,№2,с.39-47, Народное образование,2003. №10,с

[2] Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы.М.Алекс.2004.

[3] По данным сайта http://www.kpmo.ru

 

[4] Финансирование школьного образования в Российской Федерации: опыт и проблемы.М.Алекс.2004.

[5] Письмо Министерства финансов РФ (от 07.10.03 №10-02-08) и Министерства образования РФ (от 18.09.03 №20-51-2839/20-01) «О реализации Федерального закона от 07.07.2003 №123-ФЗ).